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La Opinión del Tribunal Supremo
lunes , 11 de agosto de 2008

Claridad en la Nación
Érika Fontánez Torres / Especial para Claridad


Nuevamente comentamos un elemento más del caso Paseo Caribe, en esta ocasión, la Opinión del Tribunal Supremo de Puerto Rico sobre los terrenos donde ubica el notorio proyecto. Ya hemos dicho que la determinación del Tribunal Supremo en este caso no es sino uno de los tantos elementos en juego y hemos hecho énfasis en las implicaciones y dimensiones que tiene, tanto para fines jurídicos como para fines de nuestro proyecto de país, para el desarrollo sustentable, para la posibilidad de una vida en ciudad saludable e inclusiva para todos los puertorriqueños, y sobre todo, para nuestra democracia. No obstante, en lo que sigue abordaremos la Opinión mediante un resumen de los puntos en controversia y un análisis crítico.

El Tribunal emitió dos opiniones. La primera trata de la controversia sobre si los terrenos donde se construye el proyecto son o no de dominio público y, como consecuencia, si la venta que se hizo a la corporación San Gerónimo era nula o válida. Recordemos que el Tribunal de Primera Instancia determinó que los terrenos donde se construye el complejo Paseo Caribe no son de dominio público. El Tribunal Supremo confirmó a este tribunal. La segunda Opinión es sobre el proceso administrativo llevado a cabo en ARPE. Como recordarán, a raíz de la opinión emitida por el Secretario de Justicia que concluía que los terrenos eran de dominio público, ARPE comenzó un proceso administrativo de revisión de los permisos otorgados y paralizó las obras. En este segundo caso, el Tribunal Supremo atiende a la validez de esa paralización de ARPE y manifiesta cuál sería el rumbo a seguir ahora en términos administrativos sobre lo relativo a los permisos. Concluye que ARPE no podía suspender los permisos y que el proceso que se llevó a cabo no le garantizó un debido proceso de ley al proyectista.

En la primera Opinión, el Tribunal Supremo concluye que, contrario a lo que determinó el Secretario de Justicia, los terrenos ganados al mar mediante relleno son bienes privados y no de dominio público. Esto es aplicable a ambas fincas en controversia: la “Coast Guard Parcel” y la “Condado Bay Parcel”. Esta Opinión mayoritaria fue emitida por el Juez presidente Federico Hernández Denton, y se unieron los votos de los Jueces asociados Rebollo López, Rivera Pérez y la Jueza asociada Anabelle Rodríguez. Sobre esta última, recordemos, que se cuestionó públicamente su participación en el caso, ya que mientras fue Secretaria de Justicia se había emitido una Opinión consultiva en la que concluía que los terrenos no eran de dominio público. Su participación en la adjudicación todavía se cuestiona. Por su parte, la Jueza asociada Liana Fiol Matta emitió una Opinión disidente en parte y concurrente en parte. Para la Jueza Fiol Matta, la finca “Coast Guard Parcel” era de dominio público, no así la “Condado Bay Parcel”. Lo importante, en última instancia, son los pronunciamientos y las discrepancias en una y otra opinión en términos de los hechos y la jurisprudencia utilizada.

La Opinión mayoritaria concluye que ninguna de las dos fincas era de dominio público. Para llegar a esta conclusión interpreta la legislación española de fines de siglo XIX y la jurisprudencia federal. En ambos casos, concluye, los terrenos ganados al mar son bienes privados de quienes los rellenaron mediante autorización. Según el Tribunal, esta autorización para rellenar, por parte de una entidad de gobierno, podía quitarles a los terrenos sumergidos su característica de dominio público. A ese acto se le llama “desafectación”. El Tribunal Supremo concluye que la finca “Condado Bay Parcel” fue desafectada porque así lo permitían la ley española y cierta ordenanza llamada “Instrucción”, al amparo de un esquema privatizador que esta legislación permitía.

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal descarta la teoría del Secretario de Justicia de que los terrenos sumergidos eran bienes comunes y que como tal no estaban sujetos a la apropiación ni al comercio de los seres humanos. El Tribunal, concluye que estos terrenos sumergidos, por mera condición de serlo, no son bienes comunes sino de dominio o uso público y que -distinto al mar, al aire y otros bienes comunes- éstos no necesariamente están fuera del comercio, porque los seres humanos pueden apropiarse de ellos físicamente. Son, por lo tanto, según el Supremo, apropiables. Así, el Tribunal distingue entre el mar (que no es apropiable), y el mar litoral (apropiable) y como tal, sujeto a “desafectación”.

La otra finca, la “Coast Guard Parcel”, que fue una reserva militar, estaba sujeta, según la Opinión, a la aplicación de jurisprudencia federal. El Tribunal utiliza y aplica cierta jurisprudencia federal (que la Opinión disidente contrasta con otra contraria) para concluir que bajo esa jurisprudencia los terrenos ganados al mar con obras construidas por el Estado o personas “debidamente autorizadas” serían propiedad privada de la entidad o persona que los hubiere llevado a cabo. Es en esta parte donde mejor se evidencian las inconsistencias que surgen del contraste entre la opinión mayoritaria y la disidente.

Por ejemplo, la Jueza Fiol Matta en su Opinión disidente nos brinda jurisprudencia del Tribunal Supremo federal que establece que el relleno autorizado no necesariamente le quita la característica de dominio público al bien, sino que eso dependerá del tipo de permiso u autorización que se otorgue para el relleno.

Ella concluye que en este caso, la autorización del relleno en 1941 no incluyó un cambio de característica del bien y que por lo tanto, continuó siendo un bien de dominio público.

Por lo tanto, dice la Jueza Fiol, en 1991, cuando esos terrenos pasan al gobierno de Puerto Rico, pasan como bienes de dominio público y para “desafectarlos” hay que mirar la normativa en ese momento, normativa que incluye la Ley de Puertos de 1968 que dispone expresamente que los terrenos ganados al mar son de dominio público y una serie de reglamentos que zonifican el área como pública.

Pero, más importante que lo anterior, la Jueza enfatiza la importancia de reconocer que los bienes de dominio público marítimo terrestres son recursos naturales y como tal, están protegidos por nuestra Constitución y su desafectación sólo procede mediante un acto expreso (ella lo llama el principio de desafectación). La acción para desafectar, concluye, contrario a lo que establece el Supremo, debe analizarse a la luz de esta realidad constitucional que data de 1952 y de la legislación vigente en 1991. Todo esto lo ignora la opinión mayoritaria.

Este elemento de la desafectación es uno de los elementos que más nos preocupa de esta opinión del Supremo. Los pronunciamientos y la selección de tratadistas que adopta el Tribunal con relación al proceso para desafectar los bienes de dominio público parecen favorecer una política pública privatizadora. Así se desprende de algunos de sus pronunciamientos, notas al calce y citas de tratadistas. Por ejemplo, en la Opinión se alude en más de una ocasión a la posibilidad de desafectar mediante actos administrativos o tácitamente, e incluso alude a cierta tratadista que opina que no se requiere ningún acto formal para desafectar. En este sentido, es una mayoría profundamente conservadora, particularmente protectora de la propiedad particular y limitativa en lo que al interés y dominio público y su protección se refiere. Mientras el Tribunal adopta pronunciamientos que parecen tender a favorecer la flexibilización de la desafectación de nuestros bienes de dominio público, por otro lado y lamentablemente, actúa silente a la hora de darle la prominencia e importancia que la Constitución y las políticas públicas protectoras del dominio público y el medio ambiente requieren.

La Opinión disidente, por su parte, pone al descubierto las serias inconsistencias del razonamiento jurídico de la mayoría y hace hincapié en cómo el Estado, cuando recibió la finca en 1991, fue negligente en proteger el dominio público y salvaguardar nuestro patrimonio arqueológico y cultural. Como debió haber sido en términos jurídicos y a tono con las tendencias en otras jurisdicciones del mundo, la Opinión disidente nos recuerda las disposiciones jurídicas y la política pública que debió haberse aplicado en este caso: aquella que busca salvaguardar el dominio público marítimo terrestre.

Habría que enfatizar el hecho de que el Tribunal Supremo no hace mención de nuestra cláusula constitucional de protección a los recursos naturales (Art. VI, sección 19), y por el contrario, le da un énfasis desproporcionado a la política de privatización de los bienes públicos en detrimento de la política dirigida a su protección. Descarta como poco importante (en notas al calce) algunos argumentos medulares planteados por el Secretario de Justicia y pasa por alto las inconsistencias entre la jurisprudencia federal que aplica y la que cita la Jueza Fiol que son contrarias a la adoptada por la mayoría. De la Opinión mayoritaria, además, surgen serias inconsistencias en cuanto a los hechos, pues concluye parcamente que la Reserva militar San Jerónimo incluía terrenos sumergidos, lo que contrasta con hechos expuestos por el Secretario de Justicia y que la opinión disidente expone claramente, que indican que la Reserva no incluía los terrenos sumergidos.

Valga señalar que desde el comienzo de la Opinión, la mayoría parece querer advertirnos que la forma en que está decidiendo este caso tiene que ver, sobre todo, con lo que llama “las implicaciones” para los derechos propietarios de miles de familias y comunidades ubicadas en San Juan. Entre ellas menciona a Barrio Obrero, Amelia y Juana Matos. Habría que decir que esa forma de amarrar o enmarcar el caso de Paseo Caribe equipándolo con el de otras comunidades de San Juan, es lamentable y preocupante. A mi modo de ver, estos casos no pueden ni deben equipararse ni jurídica ni históricamente, como tampoco en términos de la política pública aplicable.

Todos conocemos las circunstancias históricas que llevaron a muchas comunidades de San Juan a ubicarse en los márgenes de los mangles. Su situación en nada equipara la magnitud, los hechos y las razones que dan pie a la controversia en el caso Paseo Caribe. Además, para muchos de estos casos de comunidades ya existe legislación y política pública que no sólo salvaguarda sus derechos en perfecta armonía con la protección del medio ambiente, sino que además promueve el saneamiento y la protección del dominio público. Tómese por ejemplo el caso de las 26,000 familias del Caño Martín Peña que cuentan con legislación especial para atender su situación de vivienda y pobreza, a la vez que se atiende la limpieza y protección del Caño y se mejora el medio ambiente. Tampoco equipara a situaciones generales en San Juan. Se trata de políticas públicas distintas y situaciones para las cuales nuestra Legislatura ha previsto remedios. Nos preocupa la comparación que hace el Tribunal.

Debemos recordar, además, que queda pendiente aún la determinación sobre el incumplimiento con los reglamentos de zonificación y las leyes protectoras del patrimonio cultural. El hecho de que se determine que una persona o corporación sea el propietario de un bien no lo exime del cumplimiento con aquellas leyes y reglamentos que –a favor del interés público– buscan dar orden al uso del suelo, protegen nuestros recursos y garantizan la protección de nuestro patrimonio arqueológico. Hay muchos temas que no se han atendido, entre ellos, el mismo Tribunal reconoce en su segunda opinión que ante las alegaciones de fraude en la obtención de permisos, el proceso continúa. Como se ha hecho público, existen serias dudas sobre la violación a las leyes y reglamentos aplicables y el pueblo está en todo su derecho de exigir que se haga claro el resultado de esta investigación.

Lo cierto es que, aun bajo la premisa de titularidad privada, el proyecto Paseo Caribe no es cónsono con una política de urbanismo adecuada, no toma en cuenta el acceso ciudadano a sus recursos y viola los más elementales principios de planificación y protección del patrimonio cultural.

* La autora es Profesora de la Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico.

efontaneztorres@gmail.com